随着乡村振兴战略的稳步推进，只有以强化基层干部建设为依托，进一步推进基层组织治理能力现代化，才能更好地统筹和利用资源，实现乡村振兴。近年来，西部农村基层干部队伍的治理水平得到了明显提升，但仍面临诸多考验，西部农村治理“空心化”与“内卷化”困境愈发明显。
西安交通大学公共政策与管理学院教授杜海峰认为，基层干部队伍是破除“村治”困境的关键；西部农村基层组织只有留住人才、留住人心、激活人才，才能使其治理水平提升到一个新的阶段。具体来说，应从推动农村基层党组织建设，加强干部价值观构建；健全基层干部培养体系，挖掘农村现有人才潜力；为农村基层组织引进新鲜动力，创新干部队伍建设机制；完善人才激励培养制度，调动农村基层干部积极性等方面入手，进一步加强西部农村基层干部队伍的建设与发展。
“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”成为新时代我国社会的主要矛盾。基层组织承载着人民群众对于美好生活的向往和需求。在脱贫攻坚、乡村振兴和新型城镇化的背景下，农村基层组织面临公共服务需求增加、社会稳定程度下降和人口流迁加剧等现实挑战，使农村的治理场域愈加复杂。基层是社会治理的第一线，也是社会治理的执行器、传感器、调节器和蓄能器，加强基层治理能力建设才能更好地“握指成拳”，成为实现脱贫攻坚和乡村振兴重要的政策支点。基层组织治理能力的提升是一个重大现实问题。一方面，近年来“推动治理重心下移”成为政府和学界讨论的重要改革方向，但在政策实践过程中，除了要求政府自身资源下沉以外，还需关注基层政策实施过程和基层工作人员政策执行的针对性及有效性。另一方面，西部地区乡村产业基础相对较差、人口结构失衡、粗放式生产比例高、共享发展层次较低，不均衡不充分发展的现象比较突出，西部地区不仅是乡村振兴战略实施的重要区域，也是决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会的“短板”区域。据此，加强人才队伍建设，重视“人才振兴”，特别是农村基层干部队伍建设，是西部地区推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，必须解决和重视的问题。
西部农村基层干部队伍“空心化”与“内卷化”
西部农村基层组织在干部队伍的质量和数量上都与城市地区存在着较大差距，突出表现为以下两个方面：
一是“空心化”现象。全面建成小康社会的目标即将实现，乡村振兴接续脱贫攻坚应着力改善相对贫困的状况，变“输血”为“造血”，破除“等、靠、要”思想。实现这一转变离不开乡村精英与乡间能人的带动，但乡村精英的大量外流使目前许多西部农村地区出现了“无人可用”的现象，更有个别村庄出现了村委会换届无人竞选的现象。西部农村基层干部队伍的“空心化”也表现为基层组织人员构成单一化：大部分村干部年龄偏大、学历较低且长期在家务农，少部分有过外出务工经历或具备知识技能的村干部多为返乡后的高龄农民工，学习和适应能力偏弱。农村基层干部队伍中，具备管理技能、专业技能的人才较为匮乏，同时缺乏新鲜血液，干部年龄结构整体偏大。此外，西部农村基层干部队伍中存在缺编现象，不仅存在着绝对数量上岗位设置过少的问题，结构性缺编问题也日益突出。
二是“内卷化”现象。空心化使西部农村基层组织治理能力与治理水平的提升受限，在加深城乡两极分化的同时，也使得农村吸引力进一步减弱从而引致“内卷化”。运动式治理是转型时期复杂的治理场域中可能出现的治理模式之一，这一治理模式可能强化部分基层干部工作的“不出事逻辑”，导致部分基层干部在基层治理过程中陷入互相推诿责任、只唯上级、甚至陷入形式主义的怪圈。这类干部工作的积极性与政治站位均有待提升，在日新月异的信息技术发展与产业模式更新的趋势下，个人能力无法达到时代要求。此类基层干部的“内卷化”将可能导致其所在基层组织“内卷化”，进而陷基层治理现代化于困境。
上述问题产生的原因可能有：第一，农村基层干部的行政身份与体制角色存在错位，相应福利待遇未能与职位身份平等挂钩，在离职后缺乏应有保障，相应补贴不能满足基本生活需要；第二，薪资水平与绩效有所脱节，无疑阻碍了工资绩效调节作用的发挥，减弱了相应激励和再分配的调节作用；第三，上升空间和晋升渠道有限，现行制度割裂了农村基层干部“群众”身份与乡镇干部“公务员”身份的联系，限制了农村基层干部再晋升的可能性，使得村级干部身份的吸引力有限。
精准脱贫对西部农村基层治理带来的机遇与挑战
作为三大攻坚战之一的精准脱贫，与新型城镇化及乡村振兴一起构成了解决“三农”问题的战略体系。2020年是脱贫攻坚决战决胜之年，西部农村是难点和重点。我国精准脱贫已经取得了举世瞩目的成绩，在脱贫人数大幅增加、返贫概率大幅降低等成就的背后，也应该更系统地总结这一战略实施对西部农村基层治理的深刻影响。
一方面，精准脱贫战略的实施淬炼了西部农村基层干部队伍，由于精准脱贫战略实施目标明确、要求清楚、路径清晰，所以基层干部可以通过这样“教科书”式的规范治理活动来提高自身能力；另一方面，驻村“第一书记”的到来，带来了新的治理理念和方式方法，无疑会直接影响农村基层干部；此外，精准脱贫工作有效推动了农村基层治理机制、治理模式、治理队伍的现代化建设，在解决绝对贫困问题的同时，也推动了农村基层依法治理的有效落实，健全了农村基层矛盾纠纷化解机制，改善了村民与西部农村基层干部之间的信任关系，为推进基层治理现代化奠定了良好的基础，也营造了良好的氛围。
精准脱贫给西部农村基层治理带来的挑战主要体现在三个方面：其一，精准脱贫阶段性工作结束之后，后续乡村振兴的接续工作机制和要求还不够清晰，可能会给农村基层干部带来认识上的困难；其二，虽然中央多次强调为基层减负，但是随着治理体系与治理能力现代化的全面推进，农村基层工作的难度和压力增大是客观现实，相对贫困治理的长期性和艰巨性可能会导致西部农村干部能力不足的短板进一步凸显，进而产生职业倦怠；其三，资源利益分化冲突导致新的矛盾出现，精准脱贫的主要方式之一是由外部向乡村输入大量资源，在现实利益面前，部分村民“争当贫困户”会给西部农村基层治理带来新的矛盾和挑战。
加强西部农村基层干部队伍建设的几点建议
推动农村基层党组织建设，加强干部价值观构建。第一，加强党的建设，巩固基层党组织在乡村治理中的领导地位。推行村党组织书记、 村民委员会主任“一肩挑”，确保党组织的领导核心作用渗透到基层；强化党员干部教育培训，提升治理能力。基层党组织必须主动适应党员教育培训工作新常态，不断加强党员干部学习教育。第二，加强基层干部的价值观建设。要使基层干部在乡村振兴事业中发挥作用，应该不断增强其责任意识，从而更好地服务于基层；正确培育基层干部价值观、加强其价值观构建，使其与新形势下的乡村振兴战略同向同行。
健全基层干部培养体系，挖掘农村现有人才潜力。第一，调整优化岗位编制，明确职能分工，结合信息化手段，增强制度政策有效供给。一方面要紧扣乡村振兴战略的核心任务，基于农村人口外流的现实背景，宏观统筹、调整当前的既有岗位与编制，实现对重叠交叉岗位、非核心工作岗位的精简合并，确保“人员有编制、岗位有人员”；另一方面，要紧扣现实的政策需求和群众诉求，结合日常工作、阶段工作和突发工作的不同工作性质，进行委员职能再分工、工作备案再优化，确保岗位职能与人员技能之间的匹配度。第二，完善干部监督机制，强化干部责任意识。既要加强事前防范，及时开展党性教育、廉政教育和法制教育，教育干部加强自我监督，筑牢“不想腐”的思想堤坝；又要加强过程监督，普及使用信息化手段和智能化工具，做好对村庄安全、教育、卫生、环保、基建等重点工作的监管。第三，强化教育培训机制，制定科学合理的干部培养计划。设立岗前、岗中遴选培训机制，以提升农村基层组织的学习能力为路径来优化干部梯队结构，用机制托举人才。
为农村基层组织引进新鲜动力，创新干部队伍建设机制。第一，拓宽选人用人渠道，鼓励优秀的年轻农民工、农村大学生回村任职。如通过加强与高校的合作来加大对大学生村官政策的宣传，消除高校学子对于回乡创业的偏见，提升大学生村官政策在大学生群体，尤其是相关专业大学生群体中的知晓度、认同度与参与度。第二，提升福利保障，优化激励机制，吸引优秀人才扎根乡村治理实践。一方面应提升薪酬待遇，参照基层公务员的待遇水平，制定村级干部退休金、离任补贴、社会保障的发放标准；并建立专项财政资金用于村级干部日常薪资、绩效奖金发放，用实惠吸引人才。另一方面应畅通村官上升渠道，面向有志于从政干事、成绩突出、作风过硬的干部，应施行渐进式、阶梯式的公务员身份积分政策，明确农村基层组织干部晋升为公务员身份的考核标准，用职位稳定人才。
完善人才激励培养制度，调动农村基层干部积极性。第一，切实促进薪资待遇与绩效水平衔接，保障村组干部分配公平。依据具体经济、社会、人口等现实情况，科学划分村落类型，确定不同村落干部的基本工资水平；根据农村基层干部的不同岗位分工与职业特点，健全符合职级、职责特点的工资分配机制；对长期在农村基层一线工作的村组干部，结合岗位职称、工作年限，实现工资与工龄相挂钩的倾斜政策；针对考核优良、进步明显、足够优秀的农村基层干部，设置相应的与业绩贡献正相关的薪资物质奖励。第二，畅通拓宽职级晋升与干部遴选渠道，保障村组干部机会公平。建立公正公平的考核机制，疏通农村干部向乡镇干部晋升的通道，拓展村级基层干部的上升空间；对于成绩突出的村级干部，应提供相应的遴选机会，对符合相应考核指标的干部，给予对应的政治待遇。第三，开设基层干部素质能力与队伍建设教育课程，努力提升基层干部业务水平和素养，塑造基层干部责任感与使命感。
（本文作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授杜海峰；西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生王薇然、刘妍珺对本文亦有贡献）
本文刊载于《国家治理》周刊2020年7月第4期《关于加强西部农村基层干部队伍建设的思考与建议》
报道链接：http://www.rmlt.com.cn/2020/0724/587884.shtml
